ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Вместе с тем в Концепции отмечает­ся, что миграционное законодательство РФ не в полной мере соответствует те­кущим и будущим потребностям эконо­мического, социального и демографи­ческого развития, интересам работода­телей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место житель­ства, адаптации и интеграции мигран­тов. Несовершенство действующей системы управления миграционными процессами проявляется в наличии большого числа незаконных мигрантов. Ежегодно в стране от 3 до 5 млн. иност­ранных граждан осуществляют трудо­вую деятельность без официального разрешения. Незаконная миграция, пи­тающая рабочей силой теневой сектор экономики, является одной из главных причин усиления негативного отноше­ния к мигрантам со стороны части на­селения России.

В 2013 г. Российская Федерация за­няла второе место в мировом рейтинге по количеству иностранных граждан и лиц без гражданства²

Несмотря на то, что за последние три года удвоилось количество легально ра­ботающих в нашей стране иностранных граждан³, состояние законности в этой сфере остаётся неудовлетворительным.

¹ См.: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на пе­риод до 2025 г.

² См.: Доклад Департамента ООН по экономическим и социальным вопросам от 11 сен­тября 2013 г. www.un.org

³ См.: www.rg.ru/2013/10/03/migraciya-site-anons.html

За семь месяцев 2013 г. иностранные граждане и лица без гражданства совер­шили более 28 тыс. преступлений на территории РФ.

С учётом изложенного прокурорский надзор за исполнением миграционного законодательства в современных усло­виях приобрёл особую актуальность, в том числе как средство профилактики преступлений. Приказом Генерального прокурора РФ от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов проку­ратуры Российской Федерации по про­тиводействию преступности» прокуро­рам предписано обращать особое вни­мание на исполнение законов о борьбе с нелегальной миграцией.

Ежегодное количество выявляемых прокурорами нарушений законов о миг­рации не только остаётся стабильно вы­соким, но и имеет тенденцию роста. Только в первом полугодии 2013 г. про­куроры выявили 22 623 нарушения зако­нов о миграции, в том числе 1497 неза­конных правовых актов. Для устранения выявленных нарушений в суды направле­но 2821 заявление, внесено 2421 предс­тавление, по результатам рассмотрения которых 1868 лиц привлечено к дисцип­линарной ответственности. По постанов­лениям прокуроров к административной ответственности привлечено 4542 лица. По материалам прокурорских проверок органами дознания и следствия возбуж­дено 230 уголовных дел.

Задача прокуроров — обеспечить действенный надзор за исполнением миграционного законодательства в дея­тельности Федеральной миграционной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы по труду и занятости, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, налоговых органов. По фактам нарушений законов прокуроры обязаны принять весь комп­лекс мер для наказания виновных лиц и восстановления законности.

В каждом регионе оценку состояния законности необходимо давать прежде всего исходя из анализа работы уполно­моченных органов в сфере миграции. Для этого следует поддерживать оперативный обмен информацией с территориальны­ми управлениями Федеральной миграци­онной службы РФ, органами внутренних дел и другими органами, в компетенцию которых входит осуществление правопри­менительных функций, функций по конт­ролю, надзору и оказанию государствен­ных услуг в сфере миграции.

Широкий пласт нарушений по-прежнему лежит в области противодействия незаконной трудовой миграции. Проку­рорский надзор в этой сфере должен включать комплексный мониторинг си­туации, охватывающий все области, где используется труд мигрантов: жилищно- коммунальное хозяйство, торговля, строительство и другие.

Особое внимание необходимо уде­лять проверкам своевременности, пол­ноты и законности принимаемых уполно­моченными органами мер по имеющей­ся информации, а также по поступившим обращениям граждан о местах скопле­ния нелегальных мигрантов, фактах не­законной торговли, создания общежитий на объектах строительства, коммуналь­ного хозяйства, промышленности.

Во многих регионах отмечается не­эффективный контроль органов Феде­ральной миграционной службы РФ за деятельностью юридических лиц и ин­дивидуальных предпринимателей, ис­пользующих труд иностранцев. Следует отметить, что объектом проверок орга­нов контроля прежде всего должна быть деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих не­легальный труд мигрантов. Однако пов­семестно проверяется лишь исполне­ние миграционного законодательства физическими лицами. При этом винов­ные работодатели уходят от ответ­ственности. Прокурорам необходимо принять адекватные меры для решения этой проблемы.

Не теряет актуальности надзор за применением органами Федеральной миграционной службы РФ законодатель­ства об административных правонару­шениях. Необходимо искоренить практи­ку непривлечения к административной ответственности должностных и юриди­ческих лиц, виновных в использовании труда мигрантов без оформления необ­ходимых документов. Например, такие факты были выявлены прокуратурой Красноярского края в краевом управле­нии Федеральной миграционной службы и его подразделениях.

Грубые нарушения допускаются орга­нами Федеральной миграционной службы при постановке на миграционный учёт иностранных граждан и снятии их с учёта, оформлении приглашений на въ­езд, разрешений на временное прожива­ние и видов на жительство. Зачастую раз­решительные документы выдаются без истребования у принимающей стороны гарантийных обязательств по материаль­ному, медицинскому и жилищному обес­печению иностранных граждан. Недопус­тимы случаи, когда регистрация иност­ранных граждан по месту жительства производится без документов, подтверж­дающих право пользования жилым поме­щением, заявлений собственников или нанимателей жилья, квитанций об оплате государственной пошлины.

Кроме того, надлежит искоренить факты массовой регистрации иностран­цев по одному адресу (так называемые «резиновые дома»). Для решения этой проблемы прокурорами наработана практика предъявления в суды исковых заявлений о признании недействитель­ной постановки на миграционный учёт по месту пребывания иностранных граж­дан и об обязании снять их с миграци­онного учёта. К примеру, по искам про­куроров Томской области свыше 200 граждан, включая иностранцев, сняты с регистрационного учёта. В сентябре 2013 г. Вахитовский районный суд г. Ка­зани удовлетворил заявление прокурату­ры и признал незаконным бездействие управления Федеральной миграционной службы РФ по Республике Татарстан в части неосуществления государственно­го контроля (надзора) в сфере миграции, повлекшее постановку на учёт по так на­зываемому «резиновому» адресу 392 иностранных граждан. В этом случае принятые меры прокурорского реагиро­вания имеют комплексное профилакти­ческое воздействие, так как направлены не только на восстановление законности, но и на повышение эффективности в ра­боте регионального управления Феде­ральной миграционной службы РФ.

В августе 2013 г. Головинский район­ный суд г. Москвы вынес первый обви­нительный приговор по факту незакон­ной регистрации мигрантов в «резино­вых» квартирах. Житель столицы 3. признан виновным в совершении прес­тупления, предусмотренного ч. 1 ст. 322¹ УК РФ (организация незаконной мигра­ции). Приговор вынесен в соответствии с позицией государственного обвините­ля Головинской межрайонной прокура­туры г. Москвы. По состоянию на август 2013 г. в суды направлено 11 аналогич­ных дел, ещё 69 дел находятся в произ­водстве органов дознания города.

Во многих субъектах Федерации уже несколько лет реализуются программы добровольного переселения соотечест­венников, проживающих за рубежом. Прокурорам необходимо обеспечить не­укоснительное соблюдение требований закона при реализации их основных ме­роприятий, пресекать факты необосно­ванных отказов соотечественникам в участии в программах со стороны упол­номоченных органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Защита прав легальных мигрантов на свободный труд, его вознаграждение, права на безопасные условия труда и проживания, права на медицинскую по­мощь должны, как и прежде, оставаться в сфере прокурорского надзора.

Мигранты входят в группу уязвимых лиц в контексте правонарушений, свя­занных с принудительным трудом. Эти правонарушения носят латентный харак­тер, поэтому прокурорам необходимо глубже исследовать ситуации, когда ра­ботодатель нарушает порядок направле­ния в налоговые органы и органы заня­тости сведений о привлечении иност­ранцев к трудовой деятельности, не соб­людает требования закона о выплате зарплаты. При наличии оснований мате­риалы прокурорских проверок в отноше­нии работодателей следует оперативно направлять в следственные органы для возбуждения уголовных дел.

Успешная интеграция легальных миг­рантов повышает уровень толерантнос­ти в обществе, благоприятно влияет на экономику государства. Поэтому цель прокурорского надзора- не только пре­секать нелегальную миграцию, но и обеспечить защиту прав законных миг­рантов. К сожалению, прокуроры не всегда обращают внимание на соблюде­ние прав иностранных граждан и лиц без гражданства. Следует особо подчерк­нуть, что права законных мигрантов под­лежат прокурорской защите наряду с правами граждан РФ.

Совместно со специалистами Феде­ральной службы по надзору в сфере за­щиты прав потребителей и благополучия человека прокурорам следует проводить целевые проверки в специальных учреж­дениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подле­жащих выдворению или депортации. Не секрет, что зачастую такие помещения не отвечают требованиям санитарно-эпидемиологического благополучия и пожарной безопасности.

При проведении проверок прокуроры обязаны соблюдать пределы прокурорс­кого надзора. Недопустима подмена ор­ганов контроля, когда меры прокурорс­кого реагирования выходят за рамки компетенции, так как в соответствии с Законом о прокуратуре прокурор не осу­ществляет надзор за физическими ли­цами. Эту функцию в сфере миграцион­ных правоотношений реализует Феде­ральная миграционная служба РФ.

В интересах безопасности граждан прокурорский надзор должен охваты­вать процессы не только внешней, но и внутренней миграции. В Концепции государственной миграционной поли­тики РФ на период до 2025 г. справед­ливо отмечаются неблагоприятные тенденции в этой сфере. Комиссия Ге­неральной прокуратуры РФ в связи с волнениями в г. Пугачёве Саратовской области выявила упущения в организа­ции прокурорского надзора. На протя­жении нескольких лет процессы внут­ренней миграции на территории об­ласти оставались бесконтрольными. Только после конфликта местного на­селения с приезжими из кавказского региона в г. Пугачёве территориальные подразделения Федеральной мигра­ционной службы РФ и Министерства внутренних дел РФ выявили наруше­ния при проживании граждан без реги­страции по месту жительства. На фоне нестабильной ситуации в последний раз плановая проверка исполнения миграционного законодательства про­водилась прокуратурой области лишь в 2011 г. При этом вопросы, связанные с внутренней миграцией, вообще не проверялись. Как показали выезды в Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа, проверки исполнения законов в связи с процессами внутренней миг­рации прокуратурами этих регионов также не планировались и не проводи­лись. Между тем указанные регионы — это территории реализации крупных инвестиционных проектов, экономи­чески и социально привлекательные для многих граждан.

Проблемы, связанные с внутренней миграцией населения, не первый год вызывают социальную напряжённость в обществе. В сентябре 2006 г. произош­ли массовые беспорядки в г. Кондопога Республики Карелия, вызванные убий­ством двух местных жителей группой граждан, ранее проживавших на Кавка­зе. Аналогичные происшествия, вызы­вающие повышенный общественный резонанс, фиксировались и в других регионах страны.

В октябре 2013 г. убийство 25-летнего Егора Щербакова гражданином Азербайджана вызвало массовые бес­порядки в районе Бирюлёво-Западное г. Москвы, в котором находилась круп­ная плодоовощная база — место пребы­вания большого количества мигрантов. В ходе проверки, проведённой уже в результате народных волнений, сот­рудники Федеральной службы по над­зору в сфере защиты прав потребите­лей и благополучия человека выявили на территории овощебазы нарушения законодательства в области обеспече­ния санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Кроме того, органы внутренних дел выявили на ука­занном предприятии более 200 неле­гальных мигрантов. Плодоовощная ба­за временно закрыта по решению суда. Необходимо отметить,  что обвиняемый в убийстве гражданин Азербайджана находился в России с нарушениями миграционного законодательства, од­нако он попал в поле зрения органов Федеральной миграционной службы только после совершения преступле­ния. За проявленное бездействие уво­лены должностные лица, в компетен­ции которых находились вопросы обес­печения правопорядка на этой терри­тории Москвы.

Недавние события 2013 г., произо­шедшие в г. Пугачёве, на Матвеевском рынке и в районе Бирюлёво-Западное г. Москвы, ещё раз показали, что право­нарушения, совершённые нелегальны­ми и легальными мигрантами, требуют принятия действенных мер профилакти­ки. Бездействие миграционных служб и органов полиции крайне отрицательно сказывается на состоянии правопорядка, порождает всплеск национализма. Эти факты используются различными политическими силами для дестабили­зации обстановки.

Во всех субъектах Федерации целе­сообразно усилить прокурорский над­зор за исполнением законов в указанной сфере для своевременного предупреж­дения возможных правонарушений и, как следствие, резонансных происшест­вий массового характера. Истоки подоб­ных ситуаций, как правило, кроются в бездействии региональных органов ис­полнительной власти, органов местного самоуправления, территориальных ор­ганов внутренних дел и Федеральной миграционной службы.

В целом анализ практики позволяет сделать вывод, что прокурорский надзор за исполнением миграционного законо­дательства государственными органами и их должностными лицами, ответствен­ными за соблюдение миграционного за­конодательства, остаётся актуальным, необходимым и действенным средством укрепления законности в сфере мигра­ционных правоотношений.

С учётом изложенного на современ­ном этапе перед прокуратурой на этом направлении работы стоят задачи:

—                     на системной основе проверять ис­полнение миграционного законодатель­ства, регулирующего процессы внешней и внутренней миграции;

—                     в целях эффективного противодей­ствия незаконной трудовой миграции организовать комплексный мониторинг в сферах жилищно-коммунального хо­зяйства, торговли, строительства; жёст­ко пресекать бездействие органов Фе­деральной миграционной службы РФ, позволяющее виновным работодателям уходить от установленной законом отве­тственности;

—                     активизировать прокурорский над­зор за исполнением миграционного, трудового, административного, законо­дательства о противодействии корруп­ции, о порядке рассмотрения обраще­ний граждан в региональных органах ис­полнительной власти, органах местного самоуправления, территориальных ор­ганах внутренних дел и Федеральной миграционной службы;

—                     на системной основе проверять своевременность, полноту и законность принимаемых уполномоченными орга­нами мер по имеющейся информации, а также поступившим обращениям граж­дан о местах скопления нелегальных мигрантов, фактах незаконной торговли, создания общежитий на объектах стро­ительства, коммунального хозяйства, промышленности;

—                     обеспечить законность в деятель­ности подразделений Федеральной миг­рационной службы РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной служ­бы по труду и занятости, органов госу­дарственной власти субъектов Федера­ции, органов местного самоуправления, налоговых органов при осуществлении ими полномочий в области миграцион­ных отношений;

—                     оптимизировать взаимодействие прокуратуры, органов государственной власти, местного самоуправления и пра­воохранительных органов для оператив­ного обмена информацией о состоянии законности в сфере миграции;

—     обеспечить законность при реали­зации программ добровольного пересе­ления соотечественников, проживаю­щих за рубежом;

—                     добиваться соблюдения прав ле­гальных мигрантов на свободный труд, его вознаграждение, права на безопас­ные условия труда и проживания, права на медицинскую помощь;

—                     усилить надзор за исполнением за­конодательства, устанавливающего тре­бования санитарно-эпидемиологического благополучия и пожарной безопас­ности в специальных учреждениях для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих выдворе­нию или депортации.

По итогам проверок по всем выявлен­ным нарушениям федерального законо­дательства необходимо принимать ис­черпывающий комплекс мер прокурорс­кого реагирования.

Представляется, что активная пози­ция органов прокуратуры РФ в решении поставленных задач позволит достичь главной цели — не только пресекать пра­вонарушения в сфере миграции, но и своевременно их предупреждать.